适应新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，对立法提出更广泛更深刻的需求，对立法质量和效率提出更高要求。再次全面修改立法法，是深入贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，积极应对立法的新问题、新挑战、新特点，更好地引领和推动完备的法律规范体系乃至法治体系建设的枢纽工程。
一、适应新形势、新要求再次修法
立法是国家的重要政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，关系党和国家事业发展全局。制定一部专门的规范立法活动的法律，在国际社会并非通例。这也决定了我国立法法的制定与修改要立足于中国特色社会主义制度并与现代化建设目标相适应。
我国现行立法法于2000年3月由九届全国人大三次会议通过，当时共6章94条。进入新时代，立法工作如何定位、怎样推进，成为建设中国特色社会主义法治体系的关键问题。习近平总书记强调指出：“广大人民群众对通过法治实现社会公平正义、通过立法解决发展中的实际问题的期望越来越高，对立法的要求，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。”2015年3月，十二届全国人大三次会议对立法法作了部分修改，诸如赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、发挥人大及其常委会的立法主导作用等，条文增至6章105条。
党的十九大以来，法治中国战略加快部署，社会主义法治体系构建深入推进，习近平法治思想正式确立，中共中央关于全面依法治国的决策部署日益完善。党的二十大报告进一步阐明新时代立法的重点工作和目标任务，要求“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“全面推进国家各方面工作法治化”，强调“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，为坚持以习近平法治思想为指引，以良法促善治，建设更高水平的法治中国拓展了空间。
在此形势下，十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改立法法的决定，国家主席习近平签署第三号主席令予以公布，自2023年3月15日起施行。此次立法法修改，明确了合宪性审查相关要求，完善了立法决策与改革决策相衔接、相统一的制度机制，完善了全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制，增加了适应监察体制改革需要补充的相关内容，完善了地方性法规、规章的权限和程序，完善了备案审查制度等，条文增至6章120条。这次修改，铸牢了法治时代的良法根基，具有突出的理论和实践意义。
二、完善立法指导思想和原则
新修改的立法法，全面贯彻落实党的二十大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻中共中央关于加强党对立法工作的全面领导，发展全过程人民民主，坚持科学立法、民主立法、依法立法，社会主义核心价值观融入法治建设，立法和改革决策相统一等要求，全面落实中共中央重大决策部署，认真总结新时代立法工作的实践经验，发展完善了立法的指导思想和原则。
（一）立法指导思想与时俱进
立法指导思想是为立法活动指明方向的理性认识和理论根据，是实现良法善治的根本保障。新修改的立法法贯彻落实宪法规定和党的二十大精神，根据新时代党的重大理论创新成果，对立法的指导思想作了完善，将现行立法法第三条改为两条（作为第三条、第四条）：明确立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家；立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。从而将习近平法治思想深具实践性、真理性、指导性的理念方略体现并融入其中，落实法治中国建设规划和战略布局，为全面推进国家各方面工作法治化作出先导。
党领导立法是推进新时代立法的政治保证。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。2018年，党中央成立中央全面依法治国委员会，加强党中央对全面依法治国的集中统一领导。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。立法法修改在这些文件精神的基础上，进一步夯实了“立法应当坚持中国共产党的领导”的基本原则，具有重要的政治意义。
全过程人民民主是新时代立法的政治基础。立法法新增“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义”的规范内容，很好地体现了社会主义民主政治理论和全过程人民民主这一创新命题，内容精当，宣示了立法为民，使每一部法律都成为反映人民意志、得到人民拥护的“良法”的价值追求。在这一理念原则指引下，从保障人大代表全过程深度参与立法工作，到加强基层立法联系点建设；从法律草案广泛征求意见到积极反馈立法意见采纳情况，再到健全立法起草、论证、协调、审议机制……立法法的许多条文都强调体现人民的意志、发扬社会主义民主、坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，从而有利于发挥支持人民当家作主的强大制度合力和治理效应。
妥善处理好改革与立法的关系是新时代立法的关键因素。立法法增加规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”在全面深化改革、全面依法治国的伟大进程中，改革与立法“双轮驱动”，改革与法治同步推进。做到重大改革于法有据、立法主动适应改革需要，是以高质量立法保障和促进改革发展稳定的必然要求，更是新时代立法工作的鲜明特色。
2023年3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂开幕
（中国新闻图片网、视觉中国供图）
社会主义核心价值观入法入规是新时代立法的内在要求。坚持依法治国和以德治国相结合是建设社会主义法治国家必须坚持的原则。习近平总书记提出：“用法律来推动核心价值观建设。”立法法增加规定：“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。”这是维护中国特色社会主义法律体系价值导向统一、推动社会主义核心价值观成为全体人民共同价值追求的重大举措，为以国家立法的形式引领社会主义主流思想价值、打造共建共治共享的社会治理格局、实现社会和谐稳定安定有序、实现中华民族伟大复兴奠定了立法基石。
（二）基本原则
一是依宪立法、依法立法原则。即立法应当符合宪法规定、宪法原则和宪法精神，严格依照宪法法律设定的权限和程序进行，确保每一项立法都经得起合宪性审查，经得起实践和历史的检验。此原则要解决越权立法、重复立法、法出多门、部门利益和地方保护主义法律化等问题，把握立法正确方向，依法严格进行授权立法，维护国家法制统一，通过良法促进发展、保障善治。依法立法的具体内涵：其一，立法要贯彻党的方针政策，把握好正确政治方向。其二，立法要符合宪法和法律精神，使立法工作有章可循，处理好其与上下左右相关立法的协调性、融贯性，防止违反宪法原则和法律精神的现象发生。其三，立法要严格遵守立法权限。要明确中央与地方、权力机关与行政机关的各自立法权限，处理好法律、行政法规与地方性法规的关系，处理好创制性立法与实施性立法的关系。其四，立法要严格遵守公开、公平、公正和从实际出发等原则。违反原则，小则导致法条混乱和立法冲突，大则走错方向，导致权力滥用，损害国家和人民的整体利益。其五，要严格按照立法法创制行政法规、制定程序条例和相关地方立法。
二是民主立法原则。它是保证人民有序参与立法、凝聚社会共识、实现社会主义民主政治的内在要求，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的具体体现。其核心在于立法为了人民、立法依靠人民，让人民通过立法活动，行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力，实现当家作主。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。立法法规定立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，只有坚持以人民为中心，充分发挥人民代表大会制度优势，扩大立法公开和立法参与，健全民意征集和采纳机制，不断发展全过程人民民主，才能更好地维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉。
三是科学立法原则。它是立法反映社会实际、体现客观规律的内在要求。其一，立法要尊重和反映客观规律，立足中国国情和实际，使法律适应改革发展稳定需要、积极回应人民期待，使法律规范既有规定性，又有合理性，更有协调性和系统性，经得起实践和历史的检验。其二，立法要坚持问题导向，切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性，发挥立法凝聚共识、统一意志、引领公众、推动发展的作用。其三，完善立法工作体制机制，划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，合理地规范国家机关、公民、法人等的权力与责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。其四，要遵循立法技术规范，在重视立法内容科学合理的同时，自觉遵循立法技术规范，保持立法技术形态的统一，使所立法规能够得到有效贯彻执行。其五，处理好质量与效率的关系，增强法律的可执行性和可操作性，使法律法规立得住、行得通，切实管用。
三、立法法修正的主要内容
立法法分则各个章节条款的修改，坚持问题导向和需求导向，着力解决人大立法、政府立法和地方立法的难题痛点；坚持合宪依法和严格程序原则，严格规范立法权限和立法活动，实践意义重大。虽说只对确有必要修改的内容作了修改完善，可改可不改的未作修改，但涉及法条仍达40条之多，可谓重点突出，亮点纷呈。
2023年3月5日，立法法修正草案提请十四届全国人大一次会议审议。当日，受十三届全国人大常委会委托，十三届全国人大常委会副委员长王晨向大会作说明（中新社记者 毛建军 / 摄）
（一）落实宪法修正案和中共中央有关精神
2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案包括12个方面内容，其中“中华民族入宪”，“习近平新时代中国特色社会主义思想入宪”，“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。在过去7年中，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等相关法律都作了修改，其中不少立法性规定，也通过立法法的修改达到协调一致。另外，监察制度与“监察法规”等多项内容需要立法法同步修改，全国人大常委会于2019年以作出决定方式，对国家监察委员会制定监察法规的事项、程序和不得与宪法法律相抵触的要求等作了规定。此次立法法修法，明确监察委员会的产生、组织和职权属于只能制定法律的事项。
2021年修改后的全国人民代表大会组织法增加规定，国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出属于全国人大及其常委会职权范围内的议案。这里的议案，当然包括制定法律方面的议案。为维护法制统一，修改后的立法法还明确规定，国家监察委员会制定的监察法规，须报全国人大常委会备案。为加强法规的备案审查，立法法还增加规定，国家监察委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法法律相抵触，或者存在合宪合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求。
（二）明确合宪性审查相关要求
立法法以宪法为依据对立法体制、权限、程序和立法监督制度等作出系统化规定，是通过法律实施宪法有关规定的重要体现。此次修法进一步发展和完善了立法法中的合宪性审查条款，强化了宪法法律实施和监督机制，明确了法律草案的说明、统一审议等环节和备案审查工作中的合宪性审查要求，完善了备案审查制度。
合宪性审查机制方面，确立了分别由“宪法和法律委员会”和“全国人大常委会备案审查机构”主导的双轨合宪性审查机制。其中，宪法和法律委员会主导的合宪性审查机制主要承担立法的“事前审查”，由全国人大常委会主导的备案审查主要从事“事后审查”。此次修法明确了合宪性审查的范围，其中，事前审查范围集中在对法律草案的审议上，事后审查范围包括行政法规、地方性法规、监察法规、自治条例和单行条例等。
合宪性审查标准方面，新修改的立法法规定立法应当坚持中国共产党的领导，符合宪法的规定、原则和精神，确立了合宪性审查的政治标准、合宪性与合法性标准。全国人大宪法和法律委员会、有关专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题，而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。在审查范围方面，本次修法将监察法规纳入备案审查范围；在审查程序方面，包括启动、筛选、审理、决定4个环节；在审查标准方面，增加了有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求等。
（三）完善全国人大及其常委会立法权限、立法程序和工作机制
党的十八大以来，我们坚持科学立法、民主立法、依法立法，注重立法的精细化和群众满意度，拓宽了公众参与立法的途径，将总结出来的行之有效的实践经验入法。诸如，明确全国人大和全国人大常委会“根据宪法规定”行使国家立法权，并增加规定：全国人大可以授权全国人大常委会制定法律；明确常委会决定提请全国人大会议审议的法律案，可以适时组织代表研读讨论，征求代表的意见；适应特殊情况下紧急立法的需要，增加规定：列入常委会会议议程的法律案，遇有紧急情形的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决；明确规定全国人大及其常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性；等等。
（四）明确规定基层立法联系点制度
基层立法联系点是把立法机关和基层群众连接在一起的“民意直通车”，利于在立法中倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主。2020年后，全国人大常委会法工委分批先后设立28个基层立法联系点，实现全国31个省（区、市）全国人大常委会法工委基层立法联系点全覆盖。实际立法中，立法机关就法律草案和立法工作计划稿征求基层立法联系点意见，其被吸收采纳的比例很高，具有助益立法工作、提升国家治理效能的重要意义。为此，立法法新增规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”并对全国人大及其常委会对立法意见的登记、采纳、反馈机制作出适当规定。
（五）完善地方性法规、规章的权限和程序
这次立法法修改的许多内容与地方立法紧密相关，主要包括两个方面。
第一，调整地方性法规和规章的权限。修法完善了授权立法制度，将立法法原第八条所列只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”，有利于地方立法机关为当地改革发展及时提供精准有效的法治保障。设区的市立法，2015年修改的立法法在赋予所有设区的市立法权的同时，对其可以立法的事项限定了范围。尽管后来全国人大常委会法工委对此作了宽松化的解释，依然未能解决设区的市在某些重要领域的立法需求。此次修法，将设区的市的人大及其常委会制定地方性法规的“环境保护”事项修改为“生态文明建设”，并增加规定“基层治理”。为进一步探索基层治理创新提供有效引领，切中实践需求与挑战。
2023年3月12日，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第五次全体会议。图为宪法宣誓仪式（视觉中国供图）
第二，创建区域协调立法的法律制度。确立了区域协同立法以及相关地方立法机关可建立立法协同工作体制机制。修法增加规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”；“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。这使协同制定地方性法规和建立协同立法工作机制有了具体明确的法律依据，为地方在法治轨道内推动区域协调发展，特别是建立健全区域协调发展体制机制提供了有力的法律依据。另外，扩大了规章的制定主体，根据有关法律规定和实践需要，在部门规章制定主体中增加规定“法律规定的机构”。
在全面推进依法治国的新时期，立法法的修改作为更好地引领和推动完备的法律规范体系乃至法治体系建设的“牛鼻子”和枢纽工程，在总结国家与地方立法的实践经验基础上，必将进一步完善立法体制机制。
（作者：冯玉军? ?来源：《法治时代》）
